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현안과 정책 제209호_최영_아동수당제도의 3가지 쟁점
  • 작성자 : 관리자
  • 작성일 : 2018-01-22 08:01:56
  • 조회수 : 57
현안과 정책 제209호
아동수당제도의 3가지 쟁점
최 영 (중앙대학교 사회복지학부 교수)
지난해 대선국면에서 각 정당의 대선후보가 공약했던 아동수당이 문재인정부 출범 이후 국정과제로 채택되면서 2018년부터 0-5세 이하 아동을 대상으로 월 10만원의 정액급여가 지급되는 보편적 수당으로 현실화되었다. 하지만, 작년 말 국회의 예산심의과정에서 야3당의 반발로 가구소득 상위 10%를 제외한 예산안이 여야합의로 통과되면서 여러 논란을 야기하고 있다.
아동수당제도는 기본적으로 아동을 양육하는 가구에게 일정액의 현금을 제공하는 매우 단순한 제도이지만, 아동, 인구, 빈곤, 임금, 여성, 재정, 사회철학 등 다양한 분야에 걸쳐 여러 논제를 제공하고 있다. 특히 최근 우리나라 아동수당 도입과정에서는 정책의 효과, 보편주의 원리, 유사제도와의 조정 등에 중요한 논쟁점을 제공하고 있어 본 고에서는 이를 간략히 살펴보고자 하였다.
먼저 아동수당의 정책적 효과와 관련해서는 일부에서 주장하는 바와는 달리 아동의 기본권 보장, 빈곤해소, 소득재분배, 여성 무급노동의 인정, 우수 노동력 양산, 출산 장려 등의 긍정적 기능을 수행할 수 있음을 제시하였다. 또한, 예산안 심의 과정에서 기정사실화된 고소득 10%를 제외한 선별주의적 제도 도입에 대해, 보편주의 원칙의 필요성을 규범적, 행정적 측면에서 살펴보았다. 다음으로 아동수당과 유사한 정책적 목적을 가진 아동대상 조세지원제도는 낮은 가시성, 폭넓은 사각지대, 소득역진성 등의 문제로 인해 아동수당의 대체제로 기능하기 어려우며, 아동수당 도입 시 관련 조세지원제도를 정비하고 이를 통해 확보한 재원을 아동수당의 재원으로 사용할 것을 제안하였다.
마지막으로 ‘보편적’ 아동수당제도가 기존의 선별적, 시혜적, 잔여적 복지를 넘어서 한국형 복지국가를 건설하는 단초를 제공할 수 있음을 주장하였다.
 
들어가며
 
아동수당은 19세기 후반 유럽에서 다자녀 노동자 가구의 부족한 임금을 보충하기 위해 임금 이외의 부가급여로 시작되었고 2차 세계대전 이후 오늘과 같은 형태의 제도로 완성되어, 현재 108개국에서 다양한 형태로 아동/가족 관련 급여를 제공하고 있다.

우리나라의 경우 지난 10여 년 간 학계와 시민사회단체 그리고 일부 정치인들을 중심으로 아동수당제도 도입의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔으나, 막대한 재원과 타제도와의 중복 등과 같은 문제로 인해 도입이 미루어져 왔다. 심각한 저출산고령화 문제와 소득불평등의 심화 등과 같은 문제를 해결하기 위한 방안으로 지난 해 대선 국면에서 아동수당이 재조명을 받게 되었고 각 정당의 대선후보 공히 아동수당을 공약으로 내걸면서 아동수당 도입이 가시화되었다. 당선이후 문재인 대통령은 국정과제의 하나로 아동수당을 채택하였고, 정부와 여당의 논의를 거쳐 2018년부터 0-5세 모든 아동을 대상으로 월 10만원의 보편적 아동수당제도를 시행할 예정에 있었으나, 지난해 말 2018년 예산심의과정에서 가구소득 상위 10%를 제외한 예산안이 여야합의로 통과되어 많은 논란이 야기되었다.

아동수당제도는 아동을 양육하는 가구에게 일정액의 현금을 제공하는 매우 단순한 제도이지만, 아동권리, 인구, 빈곤, 임금, 노동시장, 재정, 페미니즘, 사회철학 등 다양한 분야에서 의제로 다루어질 수 있고, 실제 아동수당을 도입하는 과정에서 영국을 비롯한 선진국 뿐 아니라 우리나라에서도 다양한 논쟁이 발생하고 있다. 본고에서는 우선 아동수당제도의 정책적 효과를 살펴보고, 지난해 말 국회예산심의 과정에서 나타난 대상자 축소로 야기된 선별, 보편주의 논란과 더불어 유사제도인 세제혜택과의 조정 등과 관련한 몇 가지 논쟁점에 대해 고찰해 보고자 한다.
 
아동수당의 정책적 효과
 
아동수당은 기본적으로 동일한 소득을 가지고 있다하더라도 가구 내 아동의 존재여부에 따라 가구비용 지출의 차이가 발생하는 부분을 고려하여, 부양자녀가 있는 가구에 대해 아동양육에 필요한 비용의 일부를 국가가 보조하는 제도이다. 일부에서는 아동수당제도를 막대한 재원을 투여하지만 별다른 정책적 효과는 기대할 수 없는 단순 퍼주기식 포플리즘 정책으로 매도하기도 하지만, 제도 운영 및 설계 방식에 따라 다양한 정책적 효과를 거둘 수 있다.

베버리지 보고서를 기반으로 1945년 보편적인 형태의 가족수당을 도입한 영국의 경우, 아동수당제도의 정책적 효과에 대한 다양한 논쟁이 있었다. 이 당시 베버리지는 아동수당을 대가족 저임금 근로자의 소득 부족을 해결할 수 있는 해법 중 하나로 생각하였고, 이를 통해 모든 가족에게 국가최저수준을 보장하고, 노동시장 참여자의 소득을 확보하며, 건강한 청년을 길러내고, 출산율 저하를 막을 수 있을 것으로 보았다. 또한 케인즈는 임금인상 대신 아동수당을 통해 물가상승을 억제하려하였다. 이처럼 70여 년 전 영국의 아동수당 도입 시 고려되었던 정책적 효과는 지금도 여전히 유효한데, 아동의 기본적인 생존권 확보, 대가족 유자녀가구 빈곤문제 해결, 소득재분배, 여성 무급 가사노동의 인정, 미래의 우수노동력 확보, 출산장려 등의 정책적 효과가 있는 것으로 알려져 있다.

이를 간략히 살펴보면, 먼저 아동수당제도는 일종의 소득보장제도로서 아동이 생존하는 데 필요한 기본적인 소득을 제공함으로써 아동의 생존권이나 발달권 등 기본적인 권리를 보장하는 데 기여할 수 있다. 더불어 동일한 소득이 있는 가구의 경우, 자녀가 없는 가구에 비해 자녀가 있는 가구의 가계지출비용은 크게 늘어나 가구부담이 증가하게 되고 빈곤의 위험에 노출될 가능성이 커진다. 아동수당제도는 유자녀가구의 자녀양육비용 중 일부를 국가나 사회가 부담함으로서 유자녀가구의 빈곤을 예방한다. 이 과정에서 자녀가 없는 가구로부터 자녀가 있는 가구로의 수평적 소득재분배가 이루어진다.

여성주의적 측면에서 아동수당은 주로 아동양육을 책임지는 여성에게 지급됨으로서 여성이 그동안 주로 수행해왔던 무급의 자녀양육과 가사노동에 대한 사회적 인정을 의미하는 제도로 볼 수 있다. 또한 일반적으로 여성의 노동시장참여 여부와는 상관없이 지급되므로, 보육서비스를 이용하지 않고 가정에서 아동을 양육하는 가구에 제공되는 양육수당과는 달리 여성의 노동시장참여를 저해하고 전통적인 성역할을 강제하는 효과는 나타날 개연성이 적다.

한편, 아동수당제도는 저출산 고령화 문제를 대비하기 위한 미래의 우수한 노동력을 확보하는 데 기여할 수 있다. 즉, 아동수당은 아동의 건강한 성장을 통한 미래의 우수한 노동력을 확보하도록 기능할 수 있다. 출산이 인구의 양적인 측면을 의미한다면, 양육은 인구의 질적인 측면을 의미한다. 아동수당은 양육비용의 일부를 지원함으로써 인구의 질적인 측면, 즉 출산된 아동의 인적자본을 최대한 육성토록 도와준다. 특히 아동기는 생애주기 중 이와 같은 인적자본에 대한 투자 회수율이 가장 높은 시기이고 그 효과도 장기적인 것으로 알려져 있다.

또한, 기본적으로 아동수당은 가구의 자녀 양육에 필요한 경제적 비용의 일부를 지원(일종의 출산 및 육아 장려금)함으로써 출산율을 제고하는데 기여할 수 있다. 일반적으로 아동 1인당 같은 액수를 지급하는 균등급여의 경우, 자녀가 추가될 때마다 급여가 증가하는 효과를 거둘 수 있어 자녀수가 많을수록 총지원금이 증가하게 된다. 이에 더하여 일부 국가에서는 자녀 출생순서에 따라 지급금액이 커지도록 제도를 설계함으로써 아동수당이 보다 강력한 출산 장려책으로 기능할 수 있도록 하고 있다. 예를 들면, 프랑스는 출생순위에 따라 급여가 증가하는 방식을 채택하고 있으며, 스웨덴은 기본수당에 더하여 가구 내 아동수가 증가함에 따라 급여액이 증가하는 대가족보조금을 지급하고 있다. 특히, 이와 같은 아동수당제도는 다른 아동가족지원정책인 보육서비스나 방과후돌봄, 유급부모휴가 등과의 유기적 조합을 통해 종합적인 출산지원책으로 기능할 수 있다.

지난 역사를 되돌아보면, 정책제안자들은 아동수당이 가진 다양한 정책적 효과를 가지고 여성, 노동조합, 행정관료, 정치인 등 다양한 이해집단을 설득하였고 이들의 정치적 지지를 획득하여 제도를 성공적으로 정착시킬 수 있었다. 따라서 아동수당도입과정에서 다양한 정책적 효과 중 한쪽 측면을 과장하거나 또는 다른 측면의 효과를 보지 못하는 오류를 범하기 보다는, 다양한 정책적 효과를 수반할 수 있도록 제도설계에 보다 논의를 집중할 필요성이 있으며, 특히 제도의 도입과 안정적인 시행을 위해서는 이러한 정책적 효과에 대해 정치인과 행정관료 및 시민들의 인식과 이해를 높혀 정치적 지지를 이끌어 내는 것이 매우 중요하다.
 
‘선별적’ 또는 ‘보편적’ 아동수당?
 
작년 말 국회 2018년도 예산심사과정에서 아동수당과 관련하여 상위 10%의 고소득 가구를 제외한 선별주의 형태의 제도의 도입이 기정사실화되었다. 예산협의과정에서 야당이 주장했던 기본논리는 부유층 아동에게 수당을 지급하는 것보다는 제한된 자원을 저소득층 아동에게 집중하는 것이 보다 효율적이고 형평성에 맞다는 것이었다. 하지만 이에 대해 맞벌이 가구와 같이 소득이 높은 가구에 대한 역차별 논란 뿐 아니라, 행정적 비효율성, 그리고 모든 아동의 기본적인 생존권을 보장해야 한다는 기본 원칙을 훼손한 정략적 합의에 대한 비판이 크게 나타났다. 이와 같은 논란은 사실 우리나라뿐 아니라, 서구 복지국가들의 아동수당 도입과정에서도 제기되어 왔다. 영국의 경우, 아동수당 도입 당시 베버리지는 자산조사를 통해 대상층을 제한하는 것이 실질적으로 큰 비용절감효과를 가져오지 못하며, 보편주의 수당이 오히려 행정비용이 적게 들고, 대상자에 대한 낙인감을 없앨 수 있으며, 여성이 그들에게 지급된 수당을 자녀를 위해 사용할 가능성이 높다는 점 등을 들어 ‘보편적’ 형태의 아동수당의 도입을 주장하였다. 특히 베브리지는 기존의 선별적 자산조사 급여가 노동자의 소득이 증가할수록 급여가 줄어들게 됨으로써 근로의욕을 감퇴시키고 빈곤과 실업의 덫에 갇히도록 만든다고 비판하며 ‘보편적’ 수당이야 말로 이러한 덫을 탈출할 수 있게 도와준다고 주장하였다. 70여 년이 지난 지금 영국에서 다루어졌던 보편주의와 관련된 논점들은 현재 우리나라의 상황에도 유용하며, 이와 관련지어 ‘보편적’ 형태의 제도도입의 필요성을 정리하면 다음과 같다.

먼저 규범적인 측면에서 선별적 제도에 비해 ‘보편적’ 아동수당제도가 아동권리 보장 및 사회통합에 보다 적합하다.

UN 아동권리협약 제 6조에서는 각국의 정부가 아동의 생존과 발달을 최대한 보장해야 함을 규정하고 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 아동수당이 아동의 기본적인 생존권과 발달권을 보장하는 제도로 기능하기 위해서는, 일부 계층의 아동을 대상으로 하기보다는 부모의 사회경제적 능력과 상관없이 모든 아동에게 제공되는 것이 UN아동권리협약의 정신에 부합한다고 볼 수 있다.

더불어 ‘보편적’ 아동수당은 사회통합을 증진시키는 데 기여할 수 있다. 자산조사에 기반한 저소득층 지원 위주의 선별적 프로그램의 경우 이들에게 낙인감을 부여하고, 수혜자와 주로 재원을 부담하는 비수혜자 사이에 갈등을 유발함으로써 사회분열을 조장할 우려가 크다. 특히, 이와 같이 재원 부담자와 급여수혜자 간의 갈등과 분열을 궁극적으로 제도의 정치적 지속가능성을 약화시키게 된다.

다음으로 행정적 측면에서 선별적 제도는 오히려 행정적 비효율성과 형평성 논란을 유발할 가능성이 크다.

국회 예산심사과정에서 합의된 바와 같이 2인 이상 가구의 소득하위 90%까지 대상자를 제한하는 경우 대상자를 선별하는 과정이 매우 어렵다. 노인의 경우 연금이나 자산 등 노후 소득의 출처가 단순 명확하고 가구의 구성도 단순하여 소득이나 자산조사를 통한 대상자 선별이 상대적으로 어렵지 않은 반면, 아동 가구의 경우 소득의 출처가 다양하고, 맞벌이와 같이 가구 내 소득자가 다수인 경우가 많으며, 자산 규모도 편차가 심해 소득 또는 자산조사가 쉽지 않다. 따라서 소득이나 자산을 조사하는데 엄청난 행정비용이 소요될 가능성이 높다. 예를 들면, 상위 10% 가구의 아동을 가려내기 위해서는 모든 아동 가구가 소득과 자산을 증명하고 조사를 받아야만 한다. 이 과정에서 지자체 복지담당공무원의 업무 증가, 조사과정에서 과도한 개인정보의 수집, 소득 재산을 증빙하기 위한 과다한 서류제출, 그리고 이를 판별하기 위한 절차, 대기시간의 증가 등 불편과 많은 행정비용을 수반할 수밖에 없다.

또한, 아동수당 대상자 선정의 기준을 정하기도 어렵고, 이 과정에서 가구형태, 성별, 아동 수 등에 따라 형평성 논란이 제기될 가능성이 높다. 예를 들면, 상위 20% 또는 30%가 아니라 왜 10%가 대상에서 제외되어야 하는지? 중소기업에서 일하는 월소득 400만원의 맞벌이 가구와 공기업에 근무하는 월소득 320만원의 외벌이 가구 중 누구를 탈락시키는 것이 공정한지? 등과 같은 논란을 촉발시킬 가능성이 크다.

결과적으로 상위 10%를 제외하여 얻은 재정적 절감보다 이로 인해 유발되는 행정적 비용이 더 크게 나타날 가능성이 크며, 특히 이로 인해 훼손되는 아동권리보장, 사회통합이라는 규범적 가치는 비용으로 따지기조차 어렵다. 따라서 타 제도와 달리 아동수당의 경우, 부모의 소득이나 재산정도와는 상관없이 모든 아이들에게 공평하게 제공하는 보편주의 형태의 제도를 도입할 필요가 있다.
 
아동관련 세제혜택과 아동수당
 
아동수당 도입과정에서 살펴봐야 할 것 중 하나가 유사급여이다. 아동을 대상으로 한 소득공제나 세액공제 등과 같은 조세지원세도의 경우 세금환급을 통해 가구의 자녀양육에 들어가는 비용을 지원한다는 점에서 아동수당제도와 유사한 기능을 수행한다. 특히, 환급형(refundable) 세액공제 방식은 ‘개인이 납부한 세금액과는 관계없이 세금을 환급’해 주어 가계에 가처분소득을 증가시킨다는 점에서 현금급여형태의 수당과 매우 유사하다.

현재 우리나라에서 시행되고 있는 아동관련 조세지원제도는 아동장려금과 자녀세액공제가 있다. 자녀세액공제는 종합소득이 있는 거주자의 공제대상 자녀(입양자, 위탁아동 포함)에 대해 자녀 1인당 15~75만원씩 종합소득산출세액에서 공제하는 제도로서, 기본공제와 6세 이하공제, 출생·입양공제 등으로 구성되어 있다. 아동장려금(Child tax credit)은 자녀양육지원을 위해 부양자녀 1인당 30~50만원씩 장려금을 환급형 세액공제 형태로 지급하는 제도로서, 근로장려금(Earned income tax credit)과 동일한 재산, 주택조건 등이 적용되나 적용대상이 보다 넓고 소득과 재산에 따라 차등 지급되고 있다.

일부에서는 아동수당 도입보다는 현재 시행되고 있는 아동관련 조세지원제도를 확대하는 방식으로 제도를 정비하는 방안을 주장하기도 한다. 실재 일부 국가에서는 환급형 세액공제 형태로 아동수당과 유사한 급여를 제공하기도 한다. 하지만, 현재 우리나라에서 시행되고 있는 조세지원제도는 현금수당에 비해 다음과 같은 단점이 존재하기 때문에 아동수당을 대체하기는 쉽지 않아 보인다.

먼저 조세지원제도의 경우 아동수당제도에 비해 대상자의 입장에서는 제도가 복잡하고, 개인별, 가구별, 계층별로 지급액이 상이할 수 있어 정책의 가시성(visibility)이 떨어져 의도한 정책의 목적의 달성여부를 평가하기가 쉽지 않다. 또한 재정지출형태인 아동수당과 조세지출형태인 자녀장려금이나 자녀세액공제를 동시에 운영할 경우 중복수급 문제가 발생할 가능성이 있으며, 중앙정부의 관리체계 또한 보건복지부와 기획재정부로 이원화 되어 종합적인 제도 관리 및 복지재정의 효율성 달성이 쉽지 않다.

더불어 조세지원제도의 경우 광범위한 사각지대와 소득역진성이 나타날 수 있다. 예를 들면, 자녀장려금의 경우 대상자 선정과정이 근로장려금과 연동되어 있어, 지원대상이 됨에도 불구하고 소득이 없거나 낮아 근로장려금을 신청하지 않은 가구의 경우 자녀장려금 대상에서 배제될 가능성이 높아 광범위한 사각지대가 발생할 수 있다. 더불어 비환급형(non-refundable) 조세지원제도인 ‘자녀세액공제’제도의 경우 ‘개인이 납부한 세액’ 한도 내에서 공제를 제공하기 때문에 세금을 납부하지 않았거나 납부한 세액이 낮은 저소득계층의 경우 혜택이 적거나 받을 수 없는 반면, 납부한 세액이 높은 고소득층의 경우 최고한도의 세액공제액을 적용받을 수 있어 형평성의 문제가 발생할 수 있다.

마지막으로 오래된 논쟁 중 하나지만, 여성주의 입장에서는 아동수당제도가 주양육자인 여성에게 주로 지급되는 반면, 조세지원제도를 통한 지원은 근로소득이 있는 남성 노동자에게 보다 많은 혜택이 주어지기 때문에 초기 여성주의자들은 조세제도를 통한 지원에 매우 비판적이었다. 물론 최근에는 여성의 노동시장 참여가 증가하고 있어 조세지원제도가 성별에 따라 상이한 급여를 부여한다고 보기는 어려우나, 우리나라의 경우 여성의 노동시장 참여가 서구 유럽국가들에 비해 매우 저조하고 성별 임금격차가 크게 나타나고 있기 때문에 이러한 효과가 나타날 개연성이 충분하다.

결과적으로, 아동 양육 가구에 대한 소득지원은 조세지원제도 보다는 아동수당제도를 통해 지원하는 것이 여러 측면에서 바람직하며, 아동수당 도입 시 유사제도인 아동관련 소득공제제도 및 비과세감면제도를 정비하고 이를 통해 확보한 재원을 아동수당제도의 확충에 사용하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다. (정부에서는 아동수당제도 도입에 따라 2018년부터 6세 이하 둘째 자녀에 대한 추가공제 폐지와 2021년부터 6세 이하 자녀세액공제 적용을 폐지키로 하였으나, 상위 10% 고소득층이 아동수당대상에서 제외됨에 따라 다시 개편안을 수정하기로 하는 등 혼란이 지속되고 있다.)
 
나오며
 
본 고에서는 최근 아동수당 도입과 관련한 논점들을 제도의 효과성, 보편주의와 선별주의, 그리고 조세지원제도와의 관련성을 중심으로 살펴보았다. 아마도 이 중 가장 논쟁의 핵심에 있는 주제는 보편적 아동수당과 관련된 내용일 것으로 생각된다. 베브리지가 구빈법에 기초한 시혜적 차원의 복지를 해체하고, 전후 새로운 영국을 건설하기 위해 제시한 ‘요람에서 무덤까지’라는 근대 복지국가의 청사진은 바로 ‘보편적’ 아동수당과 국가보건의료시스템 위에서 이루어졌다. 비록 아동수당이 5세 이하의 아동을 대상으로 제한적으로 실시될 예정이지만, 애초에 정부가 구상한 ‘보편주의’원칙은 그동안 우리나라의 선별적, 시혜적, 잔여적 복지를 넘어서, 새로운 한국형 복지국가를 건설하는 단초라 생각된다. 이것이 우리가 ‘보편적’ 아동수당을 지켜내야 할 이유이다.