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현안과 정책 제214호_정한중_공수처 설치 법률안 제정의 필요성과 주요내용
  • 작성자 : 관리자
  • 작성일 : 2018-03-05 10:06:23
  • 조회수 : 75
현안과 정책 제214호
고위공직자범죄수사처 설치 법률안 제정의 필요성과 주요 내용
정한중(한국외국어대학교 법학전문대학원 교수, 변호사)
최근 몇 년 간 우리나라가 부패공화국이었음을 입증이라도 하듯이 연일 뇌물 범죄 등 부패, 비리 뉴스가 언론을 장식하고 있다. 이에 따라 지난 10년 이상 논의만 무성한 채 결론내리지 못했던 「고위공직자범죄수사처 설치에 관한 법률안」을 제21대 국회가 통과시켜야 한다는 국민적 요구가 다시 분출하고 있다.
고위공직자범죄수사처(이하, 공수처라고 함)의 설치 필요성은 다음과 같다. 첫째,권력형 비리 등의 방지를 위해 반드시 필요하다. 특별감찰관 제도 등 기존 제도가 고위공직자의 권력형 비리를 제대로 방지하지 못한 사실은 국정농단 사건, 검찰간부 비리사건 등에서 입증되었기에 권력으로부터 독립된 공수처는 반드시 설치되어야 한다. 둘째, 검찰비리를 방지할 수 있는 가장 효과적인 방법이다. 셋째, 공수처 설치 필요성에 대하여 국민 대다수가 공감한다. 공수처 신설 여론조사 결과 많은 국민들의 지지를 받고 있다. 넷째, 정치적 중립성이 높은 독립적 수사기구이다. 중립적 성격의 추천위원회가 공수처장을 추천하고 공수처 검사는 인사위원회를 통해 임명되므로 높은 정치적 중립성 및 독립성을 가질 수 있다.
최근 정부가 발표한 공수처 설치 법률에 포함될 주요 내용을 보면 공수처장 임명과 직무 등에서 정치적 중립성과 독립성을 보장할 수 있고, 독자적으로 부패범죄 등을 수사할 수 있는 조직과 직무 관할이 포함되어 있다.
현재 자유한국당의 반대로 현재 국회 논의조차도 지지부진한 상황이다. 공수처가 권력기관 특히 청와대나 정부 고위관료, 검사들이 아닌 야당을 표적으로 수사를 하였다가는 국민들의 지지와 신뢰를 바로 상실하여 작금의 검찰이 직면한 전철을 밟을 수밖에 없다. 야당을 포함한 국회도 국민들의 검찰 개혁 요구에 부응하여 하루빨리 공수처 설치 법률안을 통과시켜야 한다.
 
들어가는 말
 
최근 몇 년간 우리나라가 부패공화국이었음을 입증이라도 하듯이 연일 뇌물 범죄 등 부패, 비리 뉴스가 언론을 장식하고 있다. 전직 대통령이 부패혐의로 구속되어 재판을 받고 있고, 또 다른 전직 대통령과 그 친인척 등에 대한 수사, 전직 검찰 고위 간부가 15억 원이 넘는 세금을 탈세한 혐의로 기소되고, 전 국정원장, 청와대 비서실장, 장차관, 민정수석비서관 등이 구속 기소되어 중형을 선고받거나 선고를 앞두고 있다.
현행 「특별검사의 임명 등에 관한 법률」과 「특별감찰관법」은 이러한 사상초유의 범죄나 비리 앞에서 무력했음이 드러났다. 국민들은 우리 사회의 부정부패를 뿌리 뽑는 일을 해야 할 검찰 내에서 부정부패나 성범죄자들이 나오는 광경을 참담한 심정으로 지켜보고 있다.
이에 따라 지난 10년 이상 논의만 무성한 채 결론내리지 못했던 「고위공직자범죄수사처 설치에 관한 법률안」을 제21대 국회가 통과시켜야 한다는 국민적 요구가 다시 분출하고 있다. 이에 이러한 수사의 설치 필요성과 법무부장관 자문위원회인 법무·검찰개혁위원회가 법무부장관에게 권고한 위 법률안의 주요 내용1)을 검토하고자 한다.
 
고위공직자범죄수사처의 필요성
 
홍콩, 싱가포르, 말레이시아, 호주의 일부 주에서는 반부패전담수사기구를 운영하고 있으나 미국, 독일, 프랑스 등은 별도의 반부패전담수사기구를 운영하지 않고 있는 것으로 파악되고 있다. 우리나라에서도 고위공직자범죄수사처(이하, 공수처라고 함)의 설치에 대한 반대론이 있다.

가. 반대론에 대한 반박
반대론자들은 첫째, 수사와 기소는 행정작용이고 우리 헌법에서 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다고 규정하고 있는 바, 이를 담당하는 공수처를 입법·행정·사법 어디에도 속하지 않는 독립기구로 설치할 경우, 삼권분립의 원칙에 위배될 소지가 있다는 것이다. 그러나 독립기구라는 것은 예산회계법상 국가정보원, 국가인권위원회와 같은 독립기구라는 의미이고, 행정권의 수반인 대통령이 공수처 처장과 차장 등을 임명한다는 점에서 삼권분립에 반하는 것은 아니다.
둘째, 검찰과 별도로 기소권을 가지는 공수처를 설치하면 기소권이 분산되어 국가사법행정의 혼란과 형사사법의 통일성을 저해할 우려가 있으며, 검찰의 문제는 검찰의 정치적 중립성을 제도적으로 보장하되 공소제기의 객관성을 담보하여 해결할 문제라는 비판이 있다. 그러나 많은 선진국에서 형사절차에서도 개인 소추를 인정하는 등 반드시 검찰이 기소권을 독점하는 것은 아니며 연방제인 미국에서도 연방검찰과 주검찰에 기소권이 분산되어 있지만 큰 문제는 없다는 점에서 타당하지 않다.
셋째, 공수처는 옥상옥기구에 불과하고, 견제장치가 미흡할 경우 무소불위의 권력기관으로 변질되거나 무리한 성과를 내기 위하여 고위공직자 등에 대한 표적 수사로 상시사찰 기구화로 변질될 소지가 있다는 점을 든다. 그러나 검찰에 대한 국민적 불신으로 고위공직자를 대상으로 한 공수처 필요성이 제기되었다는 점에서 옥상옥이라는 주장은 부당하고, 모든 수사기관은 표적수사의 우려가 있다는 점과 공수처 검사 등에 대한 견제 장치를 마련하면 해결될 문제이다.
넷째, 수사, 공소제기와 유지 업무는 축적된 경험과 훈련된 인력 등 전문적인 자원의 확보가 필수적으로 요구되나 이를 확보하기 어렵다고 한다. 그러나 공수처 처장과 차장 등 검사는 임기와 독립성 보장 여부에 따라 전문성을 가진 자를 충분히 확보할 수 있다는 점에서 타당하지 않는 주장이다.

나. 필요성
공수처의 설치 필요성은 다음2)과 같다.
첫째,권력형 비리 등의 방지를 위해 반드시 필요하다. 특별감찰관 제도 등 기존 제도가 고위공직자의 권력형 비리를 제대로 방지하지 못한 사실은 국정농단 사건, 검찰간부 비리사건 등에서 입증되었기에 권력으로부터 독립된 공수처 설치는 반드시 필요하다.
둘째, 검찰비리를 방지할 수 있는 가장 효과적인 방법이다. 검찰비리는 경찰이 수사하기 어렵고 검찰의 경우 제 식구 감싸기라는 비판이 있어 공수처가 검찰비리를 방지할 수 있는 가장 효과적인 대안이다.
셋째, 공수처 설치 필요성에 대하여 국민 대다수가 공감한다. 검찰은 기소독점권을 가지고 있으나 검찰비리와 권력형 비리로 인해 국민들의 신뢰를 받지 못하였으며 국민의 80% 이상이 공수처 설치에 대해 찬성한다. 즉 공수처 신설 여론조사 결과, 국민의 87% 찬성(한국리서치, 2017. 2.), 국민의 86% 찬성(조원씨엔아이, 2017. 5.) 등 많은 국민들의 지지를 받고 있다.
넷째, 정치적 중립성 높은 독립적 수사기구이다. 중립적 성격의 추천위원회가 공수처장을 추천하고 공수처 검사는 인사위원회를 통해 임명되므로 높은 정치적 중립성 및 독립성을 가질 수 있다.
 
고위공직자범죄수사처 설치와 운영에 관한 법률(안)의 주요 내용3)
 

가. 법률의 목적
공수처가 고위공직자 범죄의 수사 및 공소를 담당하는 기관임을 명백히 하기 위해 ‘비리’라는 용어 대신 ‘범죄’라는 용어를 사용하여「고위공직자‘범죄’수사처」로 하였다.

나. 고위공직자의 범위
고위공직자의 범위는 국가공무원법상 정무직 공무원, 고위공무원단에 속하는 공무원 이상의 고위직 공무원으로 규정하였는데 대체로 2급 이상의 공무원이 이에 해당한다. 다만 핵심 기관의 실질적 영향력과 수사의 어려움 감안하여 대통령비서실, 국가정보원의 경우에는 3급 공무원까지 확대하였다. 또한 고위공직자의 직에서 퇴임 후 3년이 지나지 않은 자도 포함하고고위공직자의 가족 범위를 배우자, 직계존비속, 형제자매로 하고, 다만, 대통령의 경우 4촌 이내의 친족으로 하였다.

다. 수사대상 범죄
공수처의 수사대상 범죄에 공무원의 직무유기, 직권남용, 뇌물범죄 외에도 공용서류등무효, 허위공문서작성, 강요, 공갈 범죄도 포함하고, 그 외에 국가정보원법상 정치관여, 공직선거법상 공무원의 선거운동, 국회에서의 위증 등 사회적으로 문제되었던 고위공직자 직무범죄 유형을 포함하였다. 다만 검사 또는 경무관급 이상 고위직 경찰공무원의 경우에는, 검찰, 경찰의 ‘제 식구 감싸기 수사’라는 의혹 차단 조치의 일환으로 <모든> 범죄를 ‘수사기관공직자 범죄’로 규정, 공수처가 수사할 수 있도록 하였다.고위공직자범죄 수사시 수반되는‘관련범죄’에 형법상 공범 외에 필요적 공범(뇌물공여 등), 공수처의 수사 중에 인지된 범죄도 포함시켜 수사대상으로 규정하여수사의 실효성을 확보하고, 수사의 연결성을 보장하기 위한 고려를 하였다.

라. 공수처의 독립성
공수처를 독립기구로 설치하고 공수처 소속 공무원의 임면, 조직 등에 있어 독립성 규정을 두었다. 즉 국가재정법 제40조에 따른 독립기관으로 하여(예산 독립)대법원, 국가정보원과 같이 예산에 있어서의 독립성을 부여하였고, 공수처장 1인, 차장 1인, 공수처 검사와 공수처 수사관으로 구성하되‘특별검사’, ‘특별수사관’ 대신, ‘공수처 검사’, ‘공수처 수사관’이라는 명칭 부여하고, 공수처장을 특정직 공무원으로 규정(공수처 검사 겸직)하였다.

마. 공수처장의 임명 등
공수처장의 자격은 변호사 자격자 중 15년 이상 법조, 학계 등 경력 필요하며, 선정과정에서 국회의 역할 및 대통령의 인사권 모두 고려공수처장 추천위원회가 2인을 추천하여 대통령이 1인을 지명하고, 국회의 인사청문을 거쳐 대통령이 임명하도록 하였다. 공수처장의 임기는 3년으로 중임이 불가능하도록 하여 정치적 중립성을 확보하도록 하였다.
공수처장 추천위원회는 국회에 7인의 위원으로 구성하되 법무부장관, 법원행정처장, 대한변협회장은 당연직 위원이며나머지 4인은 국회에서 추천하는 위원으로 한다.
공수처 차장은 공수처장의 제청으로 대통령이 임명하되공수처장과 동일하게 임기 3년으로 중임은 불가능하도록 하였고, 공수처 검사는 변호사 자격이 있는 사람 중에서 인사위원회의 추천을 거쳐 공수처장의 제청으로 대통령이 임명하는데 변호사 자격 외에 다른 경력요건을 두지 않음으로 다양한 우수 인재 확보할 수 있도록 하였다.공수처 검사 인원은 30인 이상 50인 이내로 하고,공수처 검사의 임기는 6년으로 하되 연임 가능, 정년은 검사와 마찬가지로 63세로 신분을 보장이 가능하도록 하였다.
공수처장은 검사의 직에서 퇴직 후 3년, 차장은 검사의 직에서 퇴직 후 1년이 지나야 임명 가능하고, 공수처 검사는 검사 사직 후 바로 임명 가능하나, 검사 출신은 공수처 검사 정원의 1/2을 초과할 수 없도록 하여 검찰 출신 검사의 수사 전문성을 활용하되, 검찰청 검사 이외의 다양한 인재를 포함함으로써 수사역량 제고할 수 있도록 하였다.
공수처 수사관 인원은 50인 이상 70인 이내로 규정하였는데 이는검찰청 검사 1인당 검찰수사관 비율은 2.5 정도이나, 공수처는 고위공직자범죄에 대한 직접 수사만을 담당하므로 공수처 검사 1인당 수사관 비율을 1.5로 정하였다.

바. 인사위원회
공수처장, 차장을 제외한 공수처 검사의 임용과 인사에 관한 중요사항의 심의를 위해 공수처에 9명의 위원으로 인사위원회 설치(위원장은 공수처 차장) 위원회는 ① 공수처 차장, 공수처 검사 2인, ② 변호사 자격이 없는 사람 중 국회의장 추천 3인, ③ 법무부장관 추천 검사, 법원행정처장 추천 판사, 대한변협회장 추천 변호사 각 1인으로 하되인사위원이 법조인만으로 구성되는 것을 방지하기 위해 국회의장 추천 인사위원은 변호사 자격이 없는 사람으로 제한하고, 양성평등의 시대적 흐름 반영 특정 성별이 인사위원 수의 2/3를 초과할 할 수 없도록 제한하였다.

사. 퇴직 후 공직 임명 제한 등
공수처의 정치적 중립성 보장을 위해 공수처장, 차장은 퇴직 후 2년 이내 대통령비서실, 대통령경호처, 국가안보실, 국가정보원의 정무직 공무원 임용될 수 없고, 공수처 검사는 퇴직 후 1년 이내 대통령비서실 공무원이 될 수 없다. 공수처와 검찰의 유착관계 방지를 위해 공수처장, 차장, 공수처 검사는 퇴직 후 3년간 검사로 임용될 수 없도록 하였다.
공수처 출신 변호사의 전관예우 방지를 위해 공수처 근무자는 퇴직 후 1년간 변호사로서 공수처 사건의 수임을 금지하도록 하였다.

아. 공수처장의 직무 등
수처장은 공수처 사무를 통할하고 소속 직원을 지휘‧감독한다. 이를 위해 공수처장, 차장이 공수처 검사를 겸직하게 하여 지휘‧감독권 실질적 보장하였다.공수처장은 수사나 재판에 영향을 미치지 않는 한 국회에 출석하여 답변하여야 하며 공수처장은 국무회의에 출석하여 발언할 수 있고, 소관 사무에 관하여 의안 제출을 건의할 수 있도록 하였는데 이는특정직 공무원으로서 국무회의 출석의무는 없으나, 출석‧발언권 등을 인정하여 공수처 운영을 원활히 할 수 있도록 한 것이다.
또 공수처장은 대검, 경찰청 등 관계기관의 장에게 고위공직자범죄와 관련된 수사기록과 증거 등 자료의 제출과 수사 편의를 위한 지원을 요청할 수 있고, 대검, 경찰청 등 관계기관의 장에게 소속 공무원의 파견 및 수사지원을 요청할 수 있도록 하였다.

자. 공수처 검사의 직무와 수사
형사소송법, 검찰청법, 군사법원법 그 밖의 법령 중 검사와 군검사의 직무와 권한에 관한 규정을 공수처 검사에게 준용하여 공수처 검사도 수사, 영장청구, 기소 등에서 검찰청 검사 및 군검사와 동일한 권한을 가지도록 규정하였다. 공수처 검사는 범죄혐의가 있다고 사료되는 때에는 범인, 범죄사실과 증거를 수사하여야 하고, 감사원, 국가인권위, 국민권익위, 국세청, 금융위, 금감원, 공정위, 특별감찰관의 고위공직자 범죄에 대한 수사의뢰 및 고발의무를 규정하였다.

차. 다른 수사기관과 관계
다른 수사기관이 고위공직자범죄의 수사에 착수한 경우 지체없이 그 요지를 공수처장에게 통지해야 하고,공수처장은 공수처에서 수사하는 것이 적절하다고 판단할 경우, 사건 이첩을 요구할 수 있다. 다른 수사기관은 강제처분을 행하거나 그 밖의 특별한 사정이 없는 한 공수처장의 이첩 요구에 응하여야 한다. 즉 검찰, 경찰 등 수사기관은 공수처의 이첩요구에 응할 의무가 있다. 다만, 검찰, 경찰 등의 수사진행이 영장 등 강제처분의 단계에 이른 경우, 수사가 마무리 단계에 접어들어 공수처에 이첩하는 것이 현저한 수사지연을 초래할 경우 등은 ‘특별한 사정’으로 예시될 수 있을 것이다. 
또 공수처가 수사 중인 사건과 동일 사건을 수사하는 기관은 그 사건을 공수처로 이첩하여야 한다. 공수처장은 다른 기관에서 수사를 담당하는 것이 적절하다고 판단될 때 공수처 사건을 다른 기관에 이첩할 수 있도록 하여고위공직자에 대한 반복적인 고소, 고발이나 범죄정보로 보기 어려운 사건 등은 기존 수사기관에 이첩할 수 있도록 하여 공수처가 중대 공직자 범죄 수사에 집중할 수 있도록 하였다.

카. 공수처 검사의 범죄 이첩
공수처장이 공수처 검사의 범죄를 발견한 경우 대검찰청에 이첩하여야 한다. 즉 검사 및 경무관급 이상 경찰공무원의 범죄는 그 소속 기관에서 수사하는 대신 공수처에서 수사하도록 이첩하여 검사, 고위경찰공무원의 범죄는 공수처에서 수사하고, 공수처 검사의 범죄는 검찰에서 수사토록 하여 수사결과의 신뢰성을 높이고, 공직자의 청렴성을 확보하였다.

타. 재판 관할

원칙은 서울중앙지방법원이고, 예외적으로 범죄지, 증거의 소재지, 피고인의 특별한 사정 등을 고려하여 공수처 검사는 형사소송법에 따른 관할 법원에 공소제기 가능하도록 하였다.

 
나가는 말
 
최근 일어난 일련의 검사들이 관여된 범죄행위와 부패 사건을 통하여 많은 국민들은 이제 검찰개혁의 가장 중요한 과제로 공수처 설치를 다시 적극 지지하고 있다. 즉 수사와 기소권 분리 등 검찰과 경찰의 수사권 조정, 검찰 인사 문제 등 많은 검찰 개혁 방안 중에서 가장 국민적 지지가 높은 것이 공수처 설치이다. 그러나 자유한국당의 반대로 현재 국회 논의조차도 지지부진한 상황이다. 특히 자유한국당은 공수처가 야당을 표적으로 한 수사를 할 것으로 오해하고 있다. 그러나 이러한 주장은 공수처가 권력기관 특히 청와대나 정부 고위관료, 검사들이 아닌 야당을 표적으로 수사를 하였다가는 국민들의 지지와 신뢰를 바로 상실하여 작금의 검찰이 직면한 전철을 밟을 수밖에 없음을 간과한 것이다. 야당을 포함한 국회도 국민들의 검찰 개혁 요구에 부응하여 하루빨리 공수처 설치 법률안을 통과시켜야 한다.

  • 법무부는 별도의 법률안을 마련하지 않고 위 권고안을 토대로 마련한 주요 내용을 기존 국회의원들(박범계, 이용주 의원 등)이 발의한 법률안에 반영하기로 하였다. 다만 위 권고안 중 일부는 법무부 눈 수정하여 발표하였으나 이후 법무부장관과 개혁위원들은 논의 끝에 국회 관련 위원회 논의과정에서 장관은 권고안을 최대한 반영하기로 하였다.
  • 이하는 법무부장관 자문 법무·검찰개혁위원회 제2차 권고안, 1~2쪽 참조
  • 이하 위 권고안 2쪽 이하 참조